动力煤市场需求每况愈下

对外，常委会在完成常规工作的同时又能实现对其他主体的回应和支持（如对执政党政策实施情况的监督）。

在人民代表大会代表制度下，功能整合与变迁其实并非罕见。再次，在检查实践中，全国人大常委会创新性地将这一监督平台嫁接到完善法律这一立法任务之中，及时发现现行立法所存在的问题，从而在立法程序之外建立起一个有助于适时监控和提高立法质量的信息收集系统。

对此，笔者认为，监督力度的强化也仍要接受合法性原则的拘束。[68]他还建议应当督促有关国家机关建立执法责任制、建立健全对执法机关、执法人员违法追究制度和赔偿制度，以增强……执法检查的力度……从根本上改变执法不力的状况。[62]刘今定：《地方人大工作应从两个寓于中解脱出来》，载《中国法学》1994年第6期。1.功能嵌入 执法检查原初及主要的功能在于确保宪法和法律的实施，中央一府两院是其法定的检查对象。[40]参见黄明涛：《最高国家权力机关的权力边界》，载《中国法学》2019年第1期。

在杨、程二先生看来，这些是所有监督行为都应当具备的性质，而这又是由人大的组织地位所决定和派生的。由此可见，人大监督权的设计和运行并非仅仅是单向度的民主问责，而是需要关照多元利益格局并整合多重制度逻辑。[42]这既是我国宏观政治制度在监督场域的具体体现，也是全国人大常委会恪守的监督策略。

[10]邢斌文：《全国人大财政经济委员会预算监督功能的实证考察》，载《财经法学》2019年第5期。即便是要将其他监督功能予以嵌入，其也选择同属柔性监督的方式，如预算监督等。但是，执法检查往往成为暴露不计成本立法的弊端的有效途径。首先，监督绩效观将监督权置于人大权力体系中至关重要的战略地位。

刘松山教授也主张：要将法律实施情况与‘一府两院组成人员的具体责任联系起来。）2016年，全国人大常委会就《安全生产法》《道路交通安全法》执法检查报告开展专题询问。

执政党、其他国家机关、社会公众都会不断地向其提出各种利益诉求和任务清单，其也被要求努力实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。从原则上讲，彭真同志对该理念富有前瞻性的朴素归纳恰好可资作为一种可行的纠偏工具。所以，应当明确，人大与‘一府两院是产生与被产生、监督与被监督的关系。（参见程湘清：《论人大监督》，载《求是》2002年第2期。

有学者建议：权力机关的监督需要为其行使否决权和罢免权提供可操作的法律程序，制定适合于各级人大监督权行使的《监督法》对于发挥人民代表大会自身的监督问责作用至关重要。[4]如果将其与个案监督、述职评议、重大建设项目监督等较为刚性的监督方式相比，已经纳入《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）的执法检查无疑具有更强的韧劲和生命力。[51]吴家麟：《关于地方人大行使监督权的几个问题》，载《宁夏社会科学》1992年第3期。[13]详见林彦：《全国人大常委会如何监督依法行政？——以执法检查为对象的考察》，载《法学家》2015年第2期。

监督权是现行宪法赋予全国人大常委会的重要职权。然而，由于惯性使然，常委会也经常将同为监督对象的政府与法院等量齐观，从而突破了一些原则性的制度禁忌，包括监督个案的处理、影响司法政策的制定以及倡导建立跨部门办案协调机制。

韩晓武先生将前四种合称为经常性的监督形式，后三种为非经常性的监督形式。贯彻落实三中全会改革举措，2015年全国人大常委会党组研究提出《全国人大及其常委会依法开展质询工作的实施意见》，已经中央政治局常委会审议同意，我们要认真贯彻落实。

[76]程湘清：《论人大监督》，载《求是》2002年第2期。[65]周天勇、孙丽、蔡春红：《改革和完善人民代表大会制度》，载《民主与科学》2007年第4期。在不同时期，人大工作者对于监督原则有过不同的归纳和总结。如何建立其有效的问责机制则是法治中国所面临的具体挑战。但是，有些形态的功能整合不可避免地带来合法性的忧虑。1.功能嵌入 执法检查原初及主要的功能在于确保宪法和法律的实施，中央一府两院是其法定的检查对象。

程先生甚至一度曾提出过如下主张：人大及其常委会的权力直接来自人民，它能够对国家的一切重大问题作出决定并实施监督，其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。[47] 上述两大原则所塑造的柔性监督也在某种程度上显示出执法检查功能整合的效用边界。

不失职为监督支持论划定了边界，而不越权则为监督绩效观设置了底线。例如，程湘清先生反复强调，监督权是立法权、重大问题决定权、人事任免权等权力的前提和保障[58]或前提和条件[59]。

[18]再如，统一战线的特殊任务使常委会在执法检查过程中会关注一些涉及特殊群体（尤其是涉及重要统战对象）的个案。[39]林彦：《国家权力的横向配置结构》，载《法学家》2018年第5期。

[71]程湘清：《要进一步完善人大监督制度》，载《人大工作通讯》1994年第19期。[56]这与20世纪80年代初期执法检查诞生的动力机制几乎如出一辙。这与以立法优位或者四权（立法、监督、重大问题决策、人事任免）平行的观点大相径庭。因此，执法检查承担宣传、执行、校验执政党政策的功能也就并不令人意外。

总之，监督法并未赋予执法检查任何实质性的强制功能。如以监督绩效观为指导毫无边际地强化监督效果，可能有违宪法和组织法所确立的原则。

对此，笔者认为，监督力度的强化也仍要接受合法性原则的拘束。引言 在任何一个成熟有序的现代社会，有效运行的问责机制均是不可或缺的。

根据执政党政策确定执法检查重点、利用执法检查宣传党的政策、检查政策的执行情况、向执政党提出政策建议是功能嵌入的具体表现。监督是法定‘权力，而支持不是法定‘义务。

国家的行政、审判、检察机关接受人大及其常委会的监督，就是接受人民的监督。破除地方保护主义、解决跨区域执法难题、分享执法经验，此为利他。[18]详见林彦：《执法检查的政策功能》，载《清华法学》2012年第2期。如前文所述，监督绩效观还有可能进一步强化执法检查的制度刚性。

[55]监督绩效观也并非凭空而来，其也是对民主压力的一种回应。我们的国家体制是各有职权、井井有条的。

这些论者并不拘泥于行为法的规范，而更侧重于从人大的组织地位出发思考监督权的定位。其二，是针对法院个案监督的可行性。

这一功能嵌入本质上反映了政党制度对于人民代表大会制度的影响，也是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的体现。[61]张春生：《关于坚持和完善人民代表大会制度的几个问题》，载《中国人大》2004年第19期。

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